红利与安全得兼? 欧盟绕过WTO监管的5大制华手段
欧盟贸易政策、产业政策和经济安全
文｜Chad P. Bown
翻译｜慧诺
来源｜Peterson Institute for International Economics
▲ 图源：互联网
为守住“钱袋子”，欧盟在近年来启动了全新的国际经济战略。美国前总统特朗普的单边政策、俄乌冲突，以及中国的快速崛起，都让欧盟不得不重新审视全球经贸格局。
欧盟既想享受全球化红利，又想改变现状。因此，他们计划调整部分商品的全球生产布局，寻找新的进出口伙伴，减少容易被“卡脖子”的依赖，增加来源多元化。同时，他们还准备了应对其他国家“不友好”行为的新型政策工具，以快速反击或形成威慑力。
本文旨在深入剖析欧盟如何运用贸易与产业政策确保经济安全，剖析其利弊得失及潜在未知因素，着力揭示欧盟在政治经济层面的战略考量以及新政策制定的过程。欧盟委员会主席冯德莱恩一再强调，决策者需对潜在风险有“清晰的认识”。因此，我们首先探讨“经济安全”的概念，及其再度成为西方政策关注焦点的原因。通过电动车行业这一案例，我们可以了解到欧盟在应对经济安全挑战时所面临的困境；如在欧盟对中国电动车实施“贸易救济”等措施时，中国可能采取限制石墨和关键矿产出口等反制措施。
鉴于中美贸易争端的溢出效应，本文还将研究中欧贸易依赖程度是否仍在加深。后续部分将介绍欧盟及其成员国可能采用的政策手段，如战略储备、补贴、关税、出口管制和外资限制等，并在此基础上结合世界贸易组织监管规则提出权衡建议。从跨大西洋合作的历史和经验出发，本文还将探讨美欧在经济安全领域合作的方式及潜在挑战。
（一）什么是“经济安全”？
“经济安全”这一概念究竟意味着什么？简而言之，它指的是确保国家在必要时能以合理价格获得所需商品与服务，其反映出当前一国经济与世界经济密切的相互依赖关系。近年来，各国政策制定者对经济安全的关注日益升温：他们担忧他国可能出于各种原因采取破坏性行动，因此试图将引导经贸活动转回本国，即便这样做会扰乱当前产业格局。
举例来说，一个大型出口国可能实施出口限制以提振本国经济，尽管这会给其他国家带来困境。或者，政客们受本地利益集团压力，制定可能在国际间引发混乱的政策。经济安全不仅关乎金钱问题，有时国家还会出于战略考虑，试图遏制他国的增长，如加强军事力量或影响海外政治。
经济安全不仅包括防范自然灾害或大流行病，还涵盖应对他国的阴谋行动。正因如此，欧盟和美国正努力寻求帮助政策制定者保持领先地位的方法。他们研究国家真正需要什么，以及哪些方面最容易受到影响。然而，获取这些信息并不容易。有时，我们很难确定商品来源地或调整速度的数据。此外，当国家间在零部件方面相互依赖时，一处出现问题很可能在其他地方引发困境，而无人能立即察觉。因此，监控经济安全可谓一项棘手任务，尤其是面对那些“不怀好意”的国家时。
（二）“经济安全”为何成为美欧热点？
为何经济安全突然成为政策制定者们关注的焦点？首先，国际贸易体系有好有坏。几十年前，像欧盟和美国这样的主要工业经济体对它较为满意。二战结束后，它们一再聚在一起，协商降低互惠关税，使贸易更加顺畅。此外，先进的技术和冷战结束后的和平使得商品可以更快地在全球范围内流通。但有时，这种效率导致了某些商品生产地过于集中，这后来成了问题。
然后，中国出现了。当然，他们融入全球贸易体系帮助数以百万计的人摆脱了贫困，但这也给其他国家带来了“麻烦”。中国并没有完全按照规则来，这给其他国家造成了困扰。美国开始了一场贸易战，并打破了各种贸易规则。
此外，世界也在剧烈变化。气候变化开始给我们带来风暴和干旱，新冠疫情出现并扰乱了一切，突然每个人都担心他们的供应链能否应对这些挑战。此外，地缘政治也变得火爆起来，中美贸易争端和俄乌战争等搅动了全球局势。
（三）企业是否需要政策引导，还是可以自行调整？
有人认为企业在没有政府新规则的情况下已经在适应变化。但是证据表明，某些事件，比如地震或全球疫情，确实会影响企业和供应链。例如，日本福岛核事故后，美国制造业产出受到了影响，因为日本子公司无法进口。同样，在新冠疫情封控期间，依赖中国进口的欧洲企业销售和出口都出现了下降。一些企业通过拥有更大的库存来更好地应对冲击，但地理分散并不总是有帮助的。
关于企业如何对抗鼓励韧性的刺激存在争议。一些企业调整了生产策略以应对极端天气事件或大流行封锁。然而，并非所有企业都能同样适应，并且有些可能需要更多鼓励来多样化其业务。挑战在于确定企业是否明智地投资于韧性和安全，或者它们是否过度投入。这需要谨慎的政策决策，考虑到每个供应链的复杂性。尽管研究仍在进行中，但一些国家如欧盟已经在不等待所有答案的情况下改变了政策。
欧洲现在面临着棘手的抉择：到底是继续拥抱开放，还是追求战略自主？
一方面，欧盟一直主张“开放的战略自主”，希望与世界保持紧密联系。毕竟，二战后的欧洲一体化证明了相互依存有利于和平与缓和局势。️但另一方面，俄乌冲突后，欧盟对“互利互惠”产生了怀疑，也让其对中国的经贸关系持更加审慎的态度。当然，和美国不同，欧洲没有条约义务去维护亚太地区的军事安全。
中国在部分产业的快速崛起依然让欧盟头疼，其必须直面电动车、关键矿产和电池材料等领域的竞争。但有趣的是，最新数据显示，欧洲与中国的贸易依存度不仅没有降低，反而可能有所上升。这背后的原因，其实已超出了欧洲决策者的掌控范围。
（一）电动汽车、石墨和关键矿产：中国的“经济武器”？
中国一直在引导其产业发展方向，包括电动汽车产业。例如，在2016年至2019年期间，政府要求电动汽车电池具有一定比例的本地化零部件。这意味着只有像比亚迪和宁德时代这样的中国企业才有资格获得补贴，这对日本和韩国的公司造成了损失。欧盟认为，这一政策导致了中国电池制造商的销量增加。但同时，这也通过间接降低了使用这些电池的电动汽车的价格，帮助了中国的电动汽车制造商。这可能被视为一种不公平的优势，中国的补贴和政策可能是导致中国电动汽车大量涌入欧洲市场的原因。
这种情况引起了担忧。除了伤害其他国家的公司外，这些补贴可能导致太多公司制造电动汽车，其中一些可能效率不高。人们担心中国可能开始向其他市场涌入其电动汽车，包括刚刚开始涉足电动汽车市场的欧洲。
在2023年10月，欧盟委员会开始调查中国是否在不公平地通过补贴帮助其电动汽车产业。如果调查发现中国存在相关问题，欧盟可能会对中国电动汽车征收关税。不同的欧洲国家对此持不同看法：法国支持这项调查，因为法国的汽车制造商直接与中国品牌竞争；但德国更为谨慎。一些德国汽车制造商在中国有工厂，并将电动汽车出口到欧洲。他们担心关税会损害他们的业务。
中国对欧盟的调查做出了反应，限制了石墨的出口，石墨是电动汽车电池的原材料之一。这不是中国第一次对欧盟采取反制措施。他们以前曾对其他产品采取过类似行动，比如钢铁和太阳能电池板。石墨限制可能会损害欧盟的电池行业，影响欧洲的电动汽车制造业。
石墨对于制造电动汽车电池至关重要。欧盟从中国进口了大量的石墨，特别是波兰、匈牙利和德国等国家，这些国家有大型电动汽车电池厂。如果中国停止向欧洲出口石墨，这可能严重影响欧盟生产电动汽车的能力。欧盟决策者担心中国将如何执行这些限制。他们可能会向某些国家或公司发放许可证，造成欧洲内部分裂。这可能会影响欧盟对中国补贴电动汽车的调查结果。
仅仅查看贸易数据可能无法展现整个情况。例如，尽管从贸易数据来看，似乎欧盟并不太依赖中国的石墨，但生产数据却告诉了一个不同的故事。像日本和韩国这样的国家自己几乎不生产石墨，所以他们可能从中国进口。如果中国停止出口石墨，这些国家也将无法向欧盟出口石墨。
这说明仅仅查看贸易数据是不够的。有些矿产，如锂和钴，也有复杂的供应链，使得理解一个国家如何利用它们来谋取自身利益变得困难。了解这些问题对于试图保护其国家利益的决策者至关重要。大多数产品没有像关键矿产那样丰富的数据可用，这使得对经济安全做出明智决策变得更加困难。
（二）“中美竞争，欧洲得利？”中欧经贸往来持续增强
2018年7月，美国和中国开始对彼此的商品加征关税，引发了连锁反应。美国对从中国进口的一系列商品征收额外税款，中国也以牙还牙。到了2020年初，两国贸易中有超过一半的商品都附加了新的关税。例如，美国将从中国进口的平均关税大幅提高，从3%增加到了19%。
由于美国和欧盟都是庞大而富裕的市场，它们在某种程度上有相似之处。因此，当美国让中国商品难以进入时，一些商品最终转向了欧盟。此外，中国在贸易争端期间开始降低对欧盟和其他地区的关税，这进一步推动了贸易增长。
以电动汽车为例，当美国对中国征收25%的税时，中国进行了反击。这导致了汽车贸易方向的转变：中国的关税使得美国的汽车出口到中国减少，尤其是特斯拉加快了在上海建厂的进程。然后，特斯拉开始从其在中国的新工厂向欧盟出口汽车。截至2023年底，中国向欧盟出口的电动汽车比以往多得多，如2021年的3倍，2020年的17倍。不仅是电动汽车，中国整体向欧盟出口的商品都增加了，因为向美国出口有困难。在贸易争端爆发之前，即2018年6月，中国向欧盟的出口增长了52%，而向美国的增长仅为10%。
但并非所有产品都受到美国关税的影响。对于没有受到关税影响的产品，中国对美国的出口实际上比对欧盟的出口增长更多。然而，对于受到25%美国关税影响的产品，向欧盟的出口增长了77%，而向美国的出口则下降了5%。
欧盟向中国的出口也出现了类似的情况。当中国在贸易争端期间对美国商品加征关税时，美国向中国的出口受到了影响。但即使在2020年的美中第一阶段协议生效后，欧盟向中国的出口仍然保持良好状态。
从贸易数据的变化来看，欧盟所谓“去风险”计划就显得疑问重重。与其说要减少与中国的贸易，似乎欧盟实际上更多地在与中国进行贸易。如果欧盟想要改变这种情况，可能需要采取一些具体的行动。
欧盟及其成员国正采取多种政策工具来影响企业行为，其中五项工具最为瞩目：战略储备、生产补贴、关税、出口管制和外商投资管控。
欧洲决策者面临着多重挑战，既要确保关键商品在全球范围内易于获取（即使遇到突发事件），同时也要意识到国内也可能发生危机。然而，当前某些商品生产地过于集中，增加了特定危机发生的可能性。由于决策者无法确定企业是否充分考虑到这些风险，他们可能会采取额外措施鼓励企业转移生产地（或加快转移速度）。最后，在最坏的情况下（例如战争、疫情），拥有本土供应链至关重要，因为决策者可以对其施加额外的管控，而无法对国外的生产商进行同样的干预。
（一）战略库存管理
库存管理涉及持有商品，以帮助稳定不同经济条件下的消费。它还可以作为防御外国政策限制出口的手段。例如，美国建立了战略石油储备（SPR），这是在1970年代石油危机后创建的。在像俄乌战争这样的危机中，政府可能会出售储备的一部分来控制物价上涨。欧洲联盟也在讨论建立战略天然气储备的问题。然而，并非所有的储备都是出于经济安全考虑。例如，美国的战略国家储备（SNS）维护着紧急供应，如个人防护装备（PPE），但在新冠大流行期间SNS迅速耗尽，就突显现有制度的局限性。
印度等一些国家则倾向于储备食品，这可能会与国际贸易协议产生冲突。尽管储备的历史根源于对国际垄断组织的担忧，但管理库存也存在挑战。成本高昂，政治压力可能会导致过早释放储备。私营部门也可以持有库存，但在某些情况下，由于市场失灵，政府干预是必要的。例如，最佳库存规模可能对私营部门来说太大，或者可能担心政策制定者在危机期间改变立场，从而破坏私营投资。
总的来看，并非所有商品都能有效进行库存管理。像新医疗治疗方法或快速发展的技术等产品可能不适合库存管理，因为它们的性质不同。虽然库存可以减轻某些经济风险，但其效果取决于各种因素以及对不同类型商品的适用性。
（二）生产补贴
生产补贴的目的是通过提供财政支持来影响供应链。供应商迁移或公司在特定地点开始投资和生产时可以获得相关支持。补贴可能带来好处，如增加多样化，确保在意外事件（如外国冲击）期间持续产出。此外，它们可能鼓励本地生产，在紧急情况下增强控制，正如美国的新冠疫苗专项政策。
然而，补贴也有成本。它们需要政府支出，如果企业为了多样化而牺牲规模经济或本地利益，可能会降低效率。此外，即使国内产业与外国替代品不相容，也可能需要持续的补贴来维持国内生产。尽管努力保持生产能力，但管理不善可能导致失败，就像强生新冠疫苗的一家代工厂Emergent BioSolutions就因卫生问题导致大量质量问题。此外，世贸组织也对各国的补贴问题表示担忧，特别是对其对国际贸易和市场准入的影响。禁止与本地内容或出口相关的补贴，并且它们可能引发贸易伙伴的报复行动，影响各种行业。
（1）美国“通胀法案”和“关键矿物法案”的补贴内容
2022年，美国通过了“通胀法案”，以寻找支持中国以外供应链发展的新途径。这项法案在贸易圈内以要求电动汽车税收抵免使用本地原材料而闻名。这导致了与欧洲和韩国的一些争议，但拜登政府允许了对租赁电动汽车的豁免。
对于用于电池和其他材料的关键矿物质来说，“通胀法案”更为重要。它规定，如果北美制造的车辆使用了来自中国的关键矿物质，就不能获得税收抵免。然而，它承认美国可能无法在国内开采所有这些矿物质。因此，如果这些矿物质来自与美国签有自由贸易协定的国家，就允许获得税收抵免。美国财政部扩大了“自由贸易协定”伙伴的定义，以包括可能与美国谈判关键矿物质协议的其他国家。到目前为止，美国只与日本完成了一项关键矿物质协议，正在与欧盟和英国进行讨论。其他国家如印尼和菲律宾也表现出了兴趣。然而，美国对韩国提出的要求尚未积极回应，可能是由于对印尼镍工业中的中国参与的担忧。
创建新的供应链以减少对中国的依赖是一种昂贵的方式，尤其是在解决气候变化问题时。与其这样，与中国就其出口限制进行谈判，作为贸易和气候合作的一部分，或许将会更有效。
（2）日本的“退出中国”（China exit）补贴
日本为了减少对中国的依赖挖空心思，其中一招就是大撒币帮企业“搬家”。2020年4月，日本政府为了让日本企业不再依赖中国，拿出被称为“退出中国”的22 亿美元补贴，专门资助他们搬离中国。这笔款项的10%左右，以及当年7月宣布的87个项目中的30个，都用于资助日本企业把产线从中国搬到老挝、越南和马来西亚等东南亚国。这样做不仅能利用这些国家的优势，还能充分利用当地现有的供应链。
（3）半导体产业的“补贴大战”
当前全球芯片产能主要集中于东亚，尤其是拥有顶尖制造商台积电的台湾地区。2021年的芯片短缺事件对依赖进口的国家造成了巨大冲击，例如欧洲的汽车制造商因芯片短缺被迫减产，对当地经济产生了负面影响。
为降低对东亚的依赖，欧洲各国纷纷推出巨额补贴计划，吸引芯片巨头在本地建厂。例如，德国向台积电提供50亿欧元的补贴，支持其在德累斯顿兴建工厂。美国也计划在亚利桑那州建设工厂，并向英特尔提供100亿欧元补贴，支持其在马格德堡新建两座工厂。日、法等国家也采取了类似举措。美国也出台了“芯片法案”，不仅为本国芯片企业提供补贴，还鼓励盟友发展其芯片产业。此外，美国计划与中美洲国家合作，建设芯片测试和封装设施。
尽管有些人认为这些补贴是补贴战的一部分，但美国、欧洲和日本之间存在协调的潜力，并已经采取了一些措施来协调工业政策，例如通过贸易和技术委员会。值得注意的是，并非所有针对芯片产业的政府扶持政策都采取直接补贴的形式。例如，日本的部分补贴政策旨在将产能从中国转移回日本。美国在其他领域也曾采用过类似手段，例如新冠疫情期间为刺激医疗防护用品的本土化生产提供补贴。
（三）关税
关税，作为影响供应链的一种手段，具有双面性。一方面，政府可通过提升全局性关税，以刺激国内生产，但此举也将提高我国消费者的购买成本。另一方面，政府可以针对特定国家调整关税，以引导进口方向，但这可能违背对所有贸易伙伴平等对待的原则。世界贸易组织（WTO）能够对此类行为进行监管。
一般来说，提高关税需要正当理由，如保护国内产业，但在特定情况下，也有合法的关税调整方式。例如，国家可通过自由贸易协定谈判优惠关税。然而，对不同国家的进口区分对待通常需要采用特定的贸易防御工具（TDI），如对倾销或补贴进口征收关税。因此，在遵循WTO规则的基础上，欧盟可以战略性地调整其关税，以促进贸易多样化，超越既有协议的范围。
（1）提前采取关税行动
为了启动风险防范措施，欧盟可以采取积极立场，分为两个阶段实施。首先，依据关税及贸易总协定（GATT）第二十八条，上调与所有国家的关税。这意味着关税水平的提升，尽管可能引发其他国家采取报复性措施。第二阶段涉及与优先贸易伙伴根据GATT第二十四条展开额外的自由贸易协定谈判。与第一阶段不同，这些合作伙伴须认为协议对双方有益。只要协议涵盖大部分贸易，便符合WTO规定。
在第一阶段中，已享受欧盟优惠关税的国家不会寻求报复。而可能采取报复行动的是欧盟原本试图降低风险的国家。此策略与中美之间的贸易争端类似，双方对彼此征收的关税高于其他国家的关税。然而，不同的是，在中美情况下，普通关税较低，歧视性关税较高。在欧盟的设想中，普通关税将变为高关税，歧视性关税则变为低关税。
（2）针对他国关税的采取应对措施
欧盟现行的应对策略是基于特定情况下的有条件关税手段。如，针对中国重复针对立陶宛采取同类行为，欧盟可启用新型反制工具——反胁迫工具（ACI）以及贸易防御工具。TDI手段在调查进口商品是否对欧洲生产者造成损害并受到补贴的情况下，允许欧盟征收反补贴税。欧盟还可以选择实施替代性TDI，如反倾销措施。这些措施并非新颖，截至2019年，欧盟从中国进口的超过6%已受到TDI的影响。
然而，这些工具具有被动性，一旦触发，便失去威慑作用。并且，它们通常在损害发生后才发挥作用，从而限制了其在解决更广泛问题方面的有效性，如贸易伙伴的补贴行为扭曲全球经济活动。
此外，现有的TDI与经济安全或对特定外国供应商过度依赖的担忧并无直接关联，甚至可能引发贸易伙伴的报复。尽管历史上，TDI被视为遵循WTO规则的信号，但来自中国等国家的反制实例揭示了其局限性。
（3）寻找折衷方案
在重新谈判关税或现有TDI措施无法解决问题的情况下，政策制定者可以考虑采取新型TDI策略。例如，在单一资源依赖程度超过临界值时（俄罗斯天然气或中国石墨），可以实施双边贸易限制。这种新型TDI措施若能够有效防止过度依赖，限制贸易伙伴利用出口进行威胁的能力，并在经济安全受到挑战时保持市场开放，那么它将具有现实意义。然而，此举可能产生静态效率损失，并诱发寻租行为。实施此类新型TDI策略将面临诸多挑战，如制定适当的TDI触发标准以及获取精确的供应链信息。例如，确定触发TDI的阈值或准确评估来源国在全球生产中的份额，需要详尽的数据支持，而这类数据未必始终可用。
（四）出口管制
地缘政治的变化导致了欧盟及其成员国加大了对出口管制的使用。这些管制历来针对双用途商品，出于国家安全考虑，近年来更多地针对中国，由美国实施，以及针对俄罗斯入侵乌克兰所做出的回应。
要理解出口管制为何增加，可以考虑欧盟向其他国家出口某些商品或服务可能带来的负面影响。例如，荷兰的ASML光刻机公司生产用于制造先进节点半导体的设备，这些设备既可用于民用，也可用于军事用途。当出口这类商品造成负面影响时，一个合理的政策可能是禁止其出口。
然而，在世界贸易组织规则下，出口管制的监管相对较少。虽然禁止了出口配额，但出口税却不受限制，尽管它们可以产生类似的经济效果。出口配额的禁令也有例外情况，比如在临时应用于防止关键产品或其他对出口方至关重要的产品短缺时，即使“临时”和“至关重要”没有被定义。
（五）外国投资审查
政府担心外国实体通过外国投资获得敏感技术或破坏经济安全。这可以通过入境投资来实现，即外国公司收购具有敏感技术的本地企业。
自1975年以来，美国外国投资委员会（CFIUS）已审查并有时阻止了这类交易。同样，欧盟也制定了规定来审查入境外国直接投资，到2022年，大多数成员国已经完成相关立法。欧盟还实施了外国补贴管制，以应对外国公司向其在欧盟成员国的子公司提供补贴的担忧。该管制旨在维护欧盟内部市场的公平竞争。
此外，欧洲政府正在考虑对出境外国直接投资进行监管，以进一步封堵政策缺口。例如，美国通过资金限制和审查流程限制了对中国的投资，而欧盟委员会也正在评估与出境投资相关的安全风险。
地缘政治和对外国政策制定者针对欧盟经济安全目标的担忧，使得各国目前很难在贸易上合作。但是，尤其是在有相似目标和对国外不良行为担忧的国家中，仍然存在合作的空间。如果各国不协调行动，实际上可能会损害自己的经济安全。本部分讨论了可能面临的不同情况以及合作解决这些问题的权衡。
（一）联手管控出口
首先是出口管控问题。就算对本国企业而言，政策制定者也不太愿意实行出口管控，因为那会损害市场准入。再者，如果还有其他擅长造控制品的国家存在，单边管控可能只会自掘坟墓。这种单边限制不但难以阻止双用品流向对手，还可能削弱国家工业竞争力。
特朗普和拜登政府对美国为首的出口管控有些不同手段。特朗普主要靠所谓的“外国直接产品规则”（FDPR）逼着贸易伙伴国家的企业听话，即要是外国企业不自觉遵守美国出口管控，就无法从美国进口所需的技术或物资（至少短期内是这样）。拜登政府的路径不同。比如，对高端芯片设备的管控，他们除了出口管控，还通过外交施压说服像荷兰和日本这样的大国，让他们自觉对自家企业施加类似管控，而不是仅仅依赖FDPR。
要管控管好，跨国出口管控至关重要。没受管控的外国企业会有动力抢滩，提供所需的技术或物资。但是，协调跨国出口管控也很困难，特别是没有事先协议的情况下。如果其他国家政策制定者不了解技术落入错误手中的后果，他们就不会明白不采取行动的代价。所以他们会努力保持现状，让本国企业受益。
协调出口管控不是件新鲜事；只是自冷战结束以来它的优先级降低了。所以，今天美欧依然可以从当初的“多边出口管控协调委员会”（CoCom）中吸取教训。那个体系虽然不完美，但也有点用。要解决现在的问题，可能需要建立新的制度安排，超越当前的出口管控机制，以应对新的地缘政治环境。
（二）共同抵制出口限制
当前的国际组织（包括WTO）存在一个问题：对出口管制的约束力不足。这种限制可能出于市场影响（改变贸易条件）或者为了暗中资助供应链中的下游加工环节。虽然欧盟和美国会出于国家安全目的实施出口管制，但通常不会通过出口限制来实现经济目标。
在疫情期间，政府不愿意保证不会对疫苗实施出口限制，这在政治上可能会带来破坏性后果。即使政府事先声明计划分享疫苗，但一旦在本国成功研发生产疫苗后，他们可能会面临国内政治压力，要求他们不要出口疫苗。因此，需要采取其他行动来加深相互依赖，以使协议可执行。展望未来，美国似乎更加愿意与贸易伙伴一起，在即将谈判的重要矿物协议中不实施出口限制。
（三）共同监管国际投资
对于入境投资，如果一个国家的审查措施阻止了一个恶意参与者获取敏感技术，但只是把这个参与者推到另一个国家去获取相同的技术，那么目标就没有实现。出境投资审查也存在类似问题。如果审查的目标是阻止金融市场的参与者投资于对手市场的技术或生产能力，而后者会得到盟友的投资，那么第一个国家的审查机制对国家安全的保护几乎没有效果，并且可能只会影响国家的经济竞争力。
（四）市场低迷时降低甚至取消关税
就补贴问题而言，尤其涉及半导体产业政策时，欧盟、美国和日本表现出协调一致的愿望，以确保全球制造业的多样性。然而，在市场环境变动、行业陷入衰退以及产能过剩的情况下，政府可能会寻求达成共同协议。以20世纪80年代至21世纪初的半导体行业（尤其是存储芯片）为例，该行业已经经历了经济波动和反倾销反补贴税阶段。
鉴于几乎所有主要半导体供应国家均在实施补贴，若贸易伙伴试图对彼此施加贸易补贴限制措施，根据世界贸易组织规则，很容易达到证据标准。尽管当前各国可能已默许彼此的补贴行为，但美国、欧盟和日本未来仍可能采取贸易补贴限制措施。另一个挑战在于，在许多国家，贸易补贴限制可能是由企业需求驱动的官僚程序，一旦启动，政策制定者可能难以终止。
为应对这一挑战，政府可提前达成一项协议，根据该协议，各国在行业衰退时共同承担未来困境，并减小部分行业规模。然而，政策制定者在扩大或缩减联合协调活动方面经验有限，例如破产或并购等手段。若集体努力的目标是确保更具地理多样性的供应链，同时降低对中国制造业的依赖，政策制定者应展现前瞻性，并在困境中坚定合作承诺。
（五）协调更大范围的跨国供应链的补贴
在紧急情况下，协调国际补贴有助于应对跨境供应链潜在的障碍，如新冠疫苗生产所需原材料的短缺。如果未能为其他国家提供充足的能力建设补贴，可能会导致原材料不足，进而减缓其他国家疫苗生产设施的建设和规模扩张。
加拿大与美国之间的国防生产共享协议（DPSA）为此提供了一定程度的启示。冷战初期，鉴于苏联可能通过加拿大边境对北美发起进攻，两国整合军事防御，并于1956年成立了DPSA。该协议旨在支持更为整合的美国-加拿大工业基地和跨境供应链，以克服两国军事采购市场的不对称性。这意味着仅向加拿大出售产品的加拿大公司不会与美国竞争对手产生竞争。DPSA是一项旨在协调两国军事跨境支出的贸易协定，以避免双边贸易不平衡。作为协议的一部分，美国放弃了“买美国货法案”，使得加拿大公司能够竞标美国国防部的合同；根据相关法律，加拿大从此被视为国防工业基地的一部分。
为应对某些负面冲击，可能需要建立新的制度安排，确保欧盟及其他国家在非紧急情况下采取集体行动。在平时，可能还需要进行联合公共投资，以确保在冲击发生时具备充分的应对准备并相互依赖。
（六）共同应对中方经济反制
欧盟的“反胁迫工具法”（ACI）旨在汇总成员国的反应，以确保第三国不再利用强制手段针对个别成员，而不必担心集体报复。另一个问题是，欧盟以外的国家是否愿意联合起来应对类似的经济威胁，比如共同关注中国的国家，在需要时提供支持和协助。
对于经济胁迫行为，经济体有两种反应方式。一种是向可能受影响的伙伴提供帮助。比如，其他国家可能更愿意向受影响国家开放市场，帮助其应对被排除在外的市场影响。举例来说，欧盟委员会为受中国贸易限制影响的公司批准了1.3亿欧元的支持；另外，当中国限制日本海产品出口后，美国通过采购政策向日本产业提供支持，购买了数百吨扇贝。最后，澳大利亚、欧盟、英国和美国减少了关税或其他方式支持乌克兰，以应对俄罗斯的入侵。
另一种反应方式是在受到经济胁迫后，协调联合的反制行动。虽然在战争后这种行动已经采取过（许多国家对俄乌战争做出了回应），但在经济胁迫后尚未实施。然而，理论上建立这样的政策机制有其优势。在贸易关系不对称的重复游戏中，多国关税报复的威胁可以支持更大范围的关税合作，而不仅限于双边协议。换言之，承诺在贸易伙伴之间集中力量可以更好地防止大国欺负小国。
在当前环境下，“胡萝卜”可能比“大棒”更有效，因为后者可能导致进一步的关税升级——这在已经紧张的地缘政治环境中是一个问题，政府往往面临国内政治压力要过度反应。然而，即使在基于“胡萝卜”的方法中，也需要事先达成协议（如果被激活则自动执行），因为即使是盟友也有明显的短期不利因素去代表被针对的其他经济体做出反应，鉴于经济胁迫往往使盟友的企业获得对恶霸市场的优先进入权。
欧盟突然对经济安全感到担忧。它可以通过恐吓的方法来提高安全性，但这样做将是昂贵的。低成本的方式显然是主动谈判，推动中国等国的配合与重新参与。
然而，如果难以实现合作，欧盟真正能够采取哪些政策行动以提高经济安全性尚不清楚。从数据来看，欧盟的确在一定领域存在贸易脆弱性，但这份产品清单的长度不应被夸大。
对欧盟而言，其受外部的影响越来越大。俄乌战争、美国大选，都可能改变欧盟的政策工具库。目前要下定论还为时过早，但我们可以先从历史中吸取一些关于贸易和产业政策调整的经验教训：一个涉及相互依赖关系的好处；另一个则反映了过激行动可能导致的意外后果。
（一）依赖有益处，“脱钩”要“三思”
尽管地缘气候风云变幻，但决策者在考虑放弃贸易相互依赖之前必须谨慎行事。历史证据显示，经济相互依赖对政策决策有着积极影响，不论是在宏观还是微观层面。
从宏观层面来看，相互依赖可以影响国家是否选择避免战争。数据显示，双边贸易量越大，国家之间发生军事冲突的可能性就越低。然而，如果一个国家过度依赖于第三国，那么与其发生战争的风险反而增加。在微观层面上，历史上的GATT和WTO案例显示，相互依赖也会影响贸易政策选择。比如，当B国有能力对A国实施报复性措施时，A国在制定贸易政策时可能会更加谨慎，避免刺激对方采取报复行动。这种相互依赖关系会影响国家是否采取反倾销措施以及是否遵守国际贸易规则和裁决。
特别是在疫情期间，贸易相互依赖的重要性更加凸显。即使在面临国内政治压力下，一些国家也选择保持市场开放。例如，欧盟曾因疫情而实施出口管制，但在了解到其他国家对其医疗设备的依赖后，又调整了政策。类似地，美国也在疫情初期实施出口管制，但考虑到其邻国加拿大的关键地位，最终调整了政策。
这些例子表明，贸易相互依赖有助于避免贸易和公共卫生方面的破坏性升级，为决策者提供了重要的参考和警示。
（二）过激行动与未预料到风险
政策的巨大改变通常会引发意想不到的后果，就像上世纪80年代美国的一些积极政策所带来的情况一样。举例来说，面对来自日本半导体产业的新进口竞争，美国在1986年向日本施压，要求进行半导体贸易协商。这个协议在某种程度上导致了自愿的出口限制（日本向美国出口的芯片减少）和自愿的进口扩大（日本承诺从美国企业购买更多芯片）。
结合其他因素，这个协议导致了一段价格上涨和超额利润的时期，促使中国台湾（台积电）和韩国（三星）等公司进入该行业。这两家公司后来在全球化和高度分散的行业转型中发挥了重要作用，但现代决策者现在发现这些影响可能带来一些忧虑。另外，日本在1981年同意自愿限制向美国市场出口汽车，这也对美国产业产生了深远的政治经济影响。这促使日本企业直接投资和在美国增加就业。然而，日本企业的投资和就业主要集中在南方的非工会州，这给美国汽车制造商及其位于中西部的工会工人带来了长期的竞争压力。
经济权衡与贸易相互依赖并不新鲜；但担心外国政府将其武器化却是新现象，至少在现代是如此。随着欧盟面对这一新的地缘政治现实，它将需要权衡开放的好处，以及需要调整和维护这种新形式的开放所需的政策成本。
*文章编译自Peterson Institute for International Economics工作论文，限于篇幅，文章有所删节，小标题为欧亚系统科学研究会自拟。
Chad P. Bown作者：查德·P·鲍恩
美国国务院首席经济学家；皮特森国际经济研究所（PIIE）雷金纳德·琼斯高级研究。
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